Instituições Internacionais e Cooperação – Visão Liberal, Realista e Construtivista

Desde os anos 70, com o advento do Institucionalismo, que as Instituições Internacionais têm ganho uma maior centralidade no estudo das Relações Internacionais. Naturalmente, as diferentes Teorias das RI têm diferentes visões acerca da sua função nos Sistema e Ordem Internacionais. O objetivo deste breve artigo é o de resumir as posições tomadas pelas três Teorias mainstream das Relações Internacionais – Realismo, Liberalismo e Construtivismo –, criando um guia de iniciação ao estudos das Instituições Internacionais no seio das Teorias das RI. Para quem tenha interesse em artigos mais generalistas – conquanto mais profundos, por serem integralmente dedicados a uma teoria, não dividindo o espaço entre três –, aconselha-se que se consulte os artigos sobre Realismo, Liberalismo e Construtivismo disponíveis no site da Orbis-IRSA.

Teoria Liberal:
Embora a Teoria Liberal tenha diversas vertentes – como a Paz Democrática ou a Interdependência – o nosso foco está no Institucionalismo Liberal. É esta a corrente mais emblemática do Liberalismo, a única que é verdadeiramente sistémica – tal como é o Realismo Estrutural – e o seu foco está nas Instituições e Organizações Internacionais e no papel mitigador que estas têm na anarquia no Sistema Internacional. Embora os Liberais não neguem a anarquia, esta não é vista nem como levando diretamente à conflitualidade entre os Estados, nem como sendo impossível de mitigar (Axelrod e Keohane, 1985: 226). Ao contrário do Realismo – como iremos ver – os Liberais entendem os Estados como atomísticos em natureza, e por isso preocupam-se mais com os seus ganhos absolutos em detrimento dos ganhos relativos (Grieco, 1988: 487 e 496). Keohane e Martin (1995: 44) não negam que os ganhos relativos importem para os Estados, mas só em condições específicas: num contexto cooperativo envolvendo mais de dois Estados, e sendo os ganhos absolutos substanciais, então os ganhos relativos perdem importância. No entanto, como argumenta Keohane (1984: 51) “Cooperation must be distinguished from Harmony”: Harmonia acontece quando os interesses dos Estados se sobrepõe, ao passo que a Cooperação é definida como “actions of separate individuals or organizations – which are not in pre-existent harmony – be brought into conformity with one another through a process of negotiation” (Keohane, 1984: 51); cooperar envolve a possibilidade de discórdia, envolve interesses convergentes e divergentes e obriga os Estados a ajustarem estratégias e a pensarem nos seus ganhos a longo prazo. 

A maior barreira à cooperação é o cheating, ou seja, o medo que o outro Estado não cumpra a sua parte do acordo, prejudicando e aproveitando-se do Estado cumpridor. Num mundo anárquico, isto parece impossível de controlar; é aqui, contudo, que as Instituições e Organizações Internacionais ganham importância, devido à sua capacidade de influenciar o comportamento e preferências dos Estados (Navari, 2008: 39). Ao providenciar os Estados com uma arena estável para negociarem – e, por vezes, agindo elas próprias enquanto agentes nessas negociações – as Instituições Internacionais facilitam a cooperação entre Estados: “Their most important function is to facilitate negotiations leading to mutually beneficial agreements among governments” (Keohane, 1984: 107).

As Instituições são mecanismos que podem ajudar os Estados a chegar a  compromissos, funcionando como “reinsurance devices” (Navari, 2008: 39). Entre as funções das Instituições Internacionais estão a redução dos custos de transação – ou seja, daquilo que custa cooperar –, o aumento dos custos da não-cooperação, e a mitigação da incerteza e das informações assimétricas – a razão pela qual, no Dilema do Prisioneiro, é preferível desertar é porque nenhum ator tem informação sobre as intenções do outro (Keohane, 1984: 107; Axelroad e Keohane, 1985: 229). Estando já enquadrados nas Instituições e Organizações Internacionais, e por isso em cenários de cooperação profunda, os Institucionalistas argumentam que existem inventivos para não as abandonar – devido ao “Shadow of the Future” (Axelrod e Keohane, 1985: 232) –, porque os ganhos futuros, na perspetiva que aumentarão, são mais valorizados dos que os presentes; para além disso, a incerteza daquilo que está fora do ambiente cooperativo, como a retaliação por parte de outros Estados ou possíveis efeitos reputacionais, fazem com que os Estados se mantenham nas Instituições das quais já fazem parte (Navari, 2008: 32)

A esta visão, acresce o facto das Instituições Internacionais não serem apenas facilitadores da Cooperação entre os Estados; são também normas e regras Internacionais – codificadas, ou não, no Direito Internacional – que os Estados devem seguir, a fim de manter a paz e a sua boa reputação. Estas Instituições são construídas e moldadas pelas Grandes Potências do Sistema Internacional que assim passam a ter forma de fazer os outros Estados seguir as suas normas e princípios sem coação ou violência (Brown e Ainley, 1997: 46).

Teoria Realista:
A lógica da Teoria Realista – que aqui é definida como sendo o Realismo Estrutural – sobre as Instituições Internacionais e as suas funções é bastante diferente da Liberal, devido à também muito diferente lógica realista acerca da Cooperação no Sistema Internacional. Para os Realistas, o Poder é entendido como sendo de natureza relacional, ou seja, o Poder não é absoluto, existindo sempre vis-à-vis o poder do outro (Brown e Ainley, 1997: 83); assim sendo, os Estados preocupam-se apenas com ganhos relativos (Powell, 1991: 1304; Mearsheimer, 1995a: 12), ou seja, preocupa-se não só com os seus ganhos, mas também com os ganhos de outro. Disto resulta a relativa dificuldade de cooperação entre Estados no Sistema Internacional, visto que todos os Estados procuram maximizar os seus proveitos de um cenário cooperativo em detrimento dos outros (Mearsheimer, 1995a: 10-13). Os Realistas não dizem que a cooperação entre Estados é uma impossibilidade, advertem apenas para o facto de, num mundo anárquico em que impera a insegurança e a incerteza – um aliado hoje poderá ser um inimigo amanhã –, a cooperação entre Estados é a exceção, e não a regra. Tal como na Teoria Liberal, existe uma preocupação com o cheating (Grieco, 1988: 487; Mearsheimer, 1995a: 13; Mearsheimer, 2001: 51-52). Esta problemática é um produto direto da anarquia e da incerteza por esta criada.

Desta visão pessimista da potencialidades da cooperação, resulta uma visão pessimista das Instituições e Organizações Internacionais. O primado do Estado no Realismo deixa pouco espaço para outros autores; na realidade, a maioria do trabalho realista acerca das Instituições e Organizações Internacionais tende a surgir enquanto resposta ao Institucionalismo Liberal – e à Teoria Liberal, em sentido lato (Grieco, 1988; Mearsheimer, 1995a; Mearsheimer, 1995b; Waltz, 2000). Os Realistas consideram que os Estados conseguem cooperar através de Instituições e Organizações Internacionais, mas permanecem pessimistas acerca dos possíveis resultados. Segundo Waltz (2000: 19), a natureza e função das Instituições altera-se consoante a estrutura do Sistema Internacional: se no Sistema Multipolar Pré-1GM as alianças militares de Estados com capacidades semelhantes eram cruciais na manutenção da paz, num Sistema Bipolar – como o da Guerra Fria – as alianças tendem a ter um Estado no comando que garanta a segurança de todo o bloco. Para Realistas como Mearsheimer (1995b: 19), estas Alianças de cariz militar ou securitário são Instituições outer-directed cujo objetivo é o de “deter, coerce, or defeat in war” (Mearsheimer, 1995b: 83) Estados fora da Aliança, e não o de manter a paz entre os Estados que estão dentro; esse é o objetivo de Instituições inner-directed, como a ONU, que os realistas tendem a negligenciar ou menosprezar.

Os Realistas rejeitam os argumentos Liberais acerca do efeito mitigador da anarquia e competição que as Instituições e Organizações Internacionais podem ter (Mearsheimer, 1995a: 16; Mearsheimer, 2001: 363-364). Na visão realista, os Estados podem agir através das Instituições Internacionais – instrumentalizando-as para seu benefício –, mas consideram que estas, e as normas que defendem ou aplicam, são apenas o espelho da distribuição de poder no Sistema Internacional (Mearsheimer, 1995a: 13). Na teoria Realista, as Instituições e Organizações Internacionais são criadas e moldadas pelas Grandes Potências do Sistema Internacional, para, através da imposição de regras – condizentes com os interesses das Grandes Potências – sobre outros Estados, manterem ou aumentarem o seu poder no Sistema Internacional (Mearsheimer, 1995a: 13; Mearsheimer, 2001: 364). Dando o exemplo da ONU, Mearsheimer (2001: 364-365) demonstra que o poderio Americano – não só enquanto Superpotência, mas também como arquiteto da Organização das Nações Unidas – lhe permite exercer uma grande influência sobre a Organização e ignorar as suas normas quando os seus interesses nacionais entram em conflito com elas: “The United States is the most powerful state in the world, and it usually gets its way on issues it judges important. If it does not, it ignores the institution and does what it deems to be in its own national interest.(Mearsheimer, 2001: 364). As Instituições e Organizações Internacionais não são, portanto, atores com agência própria, ou organismos capaz de mitigar a anarquia e facilitar a cooperação, mas sim arenas de discussão política que espelham a distribuição de poder no Sistema Internacional, e nas quais os Estados defendem os seus interesses nacionais (Mearsheimer, 1995a: 13; Mearsheimer, 2001: 364).

Teoria Construtivista:
A Teoria Construtivista encontra-se longe da muitas vezes dicotómica e antagonística relação entre Realista e Liberais: a natureza ontológica e epistemológica do Construtivismo é diferente da do Realismo ou Liberalismo. O Construtivismo não apresenta uma conceptualização única de Instituição: Adler e Barnett, e Finnemore mostraram que através de processos de socialização e emulação as Instituições Internacionais são capazes de estabelecer, articular e transmitir normas, definir o que constitui um comportamento legitimo e moldar a identidade dos seus membros-constituintes; Barnett e Finnemore teorizaram as Instituições Internacionais enquanto Burocracias Autónomas, capazes de exercer autoridade independente, que provem da forma como estar enquadram os problemas e exercitam o seu conhecimento (Adler, 2013). Adler (2013: 128) resume o conceito construtivista de Instituição assim: “Constructivists understand institutions as reified sets of intersubjective constitutive and regulative rules that, in addition to helping coordinate and pattern behaviour and channel it in one direction rather than another (…), also help establish new collective identities, shared interests, and practices”.

Como escreve Hopf (1998: 191) “although constructivists and neoliberals agree that anarchy does not preclude cooperation among states, how they understand the emergence and reproduction of such cooperation yields very different accounts and research agendas”. Para os Construtivistas, a incerteza – um obstáculo à cooperação – “might be best treated as a variable, not a constant” (Hopf, 1998: 188); embora, por exemplo, o conceito de Dilema de Segurança – cuja origem está na incerteza gerada por um mundo anárquico – possa ser bom para entender as relações conflituais entre alguns Estados, este não se verifica na relação entre membros da mesma aliança, organização ou instituição; e aquilo que reduz ou determina a incerteza são as identidades dos Estados: “By providing meaning, identities reduce uncertaity” (Hopf, 1998: 188). Tal como Ashley argumenta, “a background of mutual understandings and habitual practices that orients and limits the mutual comprehension of practices, the signification of social action” (citado em Hopf, 1998:188) é absolutamente necessário no entendimento de Política Internacional; a título de exemplo, Hopf (1998), menciona que, durante a Guerra Fria, as capacidades nucleares da França e as da União Soviética tinham significados muito diferentes para o Reino Unido: objetivamente, ambas poderiam constituir ameaças, mas na realidade – que é sempre subjetiva e condicionada pelo entendimento que temos dela – apenas a União Soviética era uma ameaça.

Se as identidades ajudam na mitigação da incerteza, ajudam também para entender se a Cooperação entre Estados é possível, ou não. Diz-nos Hopf (1998: 189) “Sitting down to negotiate a trade agreement among friends (as opposed to adversaries or unknowns) affects a state’s willingness to lead with a cooperative move”, porque pode deixar de entender o seu interesse como um aproveitamento estratégico em detrimento de outro Estado e entender-se a si próprio como um parceiro na persecução de benefícios mútuos para a sua aliança ou organização. O Institucionalismo acredita que um dos fatores mais importantes para reduzir a incerteza, é a reputação que um Estado tem em cumprir os seus compromissos; para os Construtivistas este é um argumento crucial, visto que através da identidade de um Estado conseguimos entender as suas ações, quando direcionadas a um outro –  “(…) identities are a congealed reputation, that is, the closest one can get in social life to being able to confidently expect the same actions from another actor time after time. Identities subsume reputation;” (Hopf, 1998: 190)

Tomás Infante
Aluno de Mestrado em Ciência Política e Relações Internacionais
NOVA-FCSH

Bibliografia

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